Муниципальный заказ на услуги дошкольного образования

Дата публикации: 10.12.2010

Раздел:  Государственное задание

Количество просмотров: 3032

Доступность услуги дошкольного образования является одной из острых социальных проблем во многих городах Российской Федерации. Актуальна она и для г. Перми. Закрытие и перепрофилирование в 90­е гг. более 180 детских садов, большинство из которых принадлежало различным городским предприятиям и ведомствам, привело к резкому сокращению городской сети дошкольных образовательных учреждений.

Сегодня в образовательном пространстве г. Перми при функционировании 260 муниципальных, ведомственных и негосударственных дошкольных учреждений обеспеченность услугой дошкольного образования составляет лишь 57% от потребностей для детского населения в возрасте до 6,5 лет. В 2007 г. очередь в муниципальные детские сады достигла критического уровня и составила более 27 тыс. чел. Проблема доступности дошкольного образования обостряется в связи с наметившейся тенденцией увеличения рождаемости в ближайшие годы.

Традиционно она решалась за счет строительства необходимого количества дошкольных образовательных учреждений (далее – ДОУ). В настоящее время введение новых объектов вызывает определенные сложности, т. к., во-первых, городские микрорайоны уже плотно застроены, а во-вторых, новое строительство требует значительных временных затрат. Поэтому целесообразно рассматривать и другие подходы, позволяющие оперативно и гибко реагировать на имеющийся спрос граждан в определенных образовательных услугах и обеспечивать их право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование.

Один из таких подходов связан с размещением муниципального заказа на оказание услуги дошкольного образования в образовательных учреждениях и организациях любой формы собственности и ведомственной принадлежности, способных создать необходимые условия для воспитания и обучения детей дошкольного возраста, присмотра и ухода за ними. Муниципальный заказ размещается на конкурсной основе. Предлагаемый подход привлекателен с точки зрения оперативного варьирования объема услуг и регулирования их экономической эффективности. По сути, этот подход является новым в управлении бюджетным сектором в сфере образования. На практике имеются аналоги его реализации в других областях, например в социальной сфере и здравоохранении. Положительный опыт его применения позволяет надеяться, что он будет эффективен и в сфере образования.

Реализация данного подхода предполагает разработку соответствующего технологического обеспечения, включающего в себя:

стандарт услуги дошкольного образования в форме паспорта образовательной услуги;

норматив ее стоимости;

процедуру размещения муниципального заказа у немуниципальных поставщиков через организацию конкурса;

систему контроля качества выполнения муниципального заказа.

Каждый из компонентов технологии требует пояснения с учетом специфики системы образования г. Перми. Предварительно уточним суть основных понятий.

Услуга дошкольного образования – это совокупность действий органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций по удовлетворению потребности получателя услуги. Следует отметить, что эти действия не имеют материального выражения и потребляются в момент их осуществления, т. е. важен не столько результат, сколько процесс предоставления услуги. Результатом в данном случае является освоение ребенком программ дошкольного образования.

Формально потребителем услуги является ребенок, но фактически родитель согласует все условия ее предоставления и подписывает соответствующий договор. Родитель имеет возможность получения альтернативных вариантов этой услуги: отдать своего ребенка в частный детский сад или нанять квалифицированную няню. Отсюда ясно, что потребителем услуги является родитель ребенка дошкольного возраста.

Процесс предоставления услуги дошкольного образования заключается в уходе, присмотре, воспитании и обучении одного ребенка (жителя муниципалитета) в специально оборудованном месте (детском саду) на протяжении фиксированного временного интервала (года).

Поставщиками услуги являются образовательные учреждения и организации любой формы собственности и ведомственной принадлежности: муниципальные, ведомственные, частные, надомные ДОУ.

Термин "закупка услуги" появился в практике в связи с введением Закона РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и будет использован нами с учетом приведенных ранее определений и непосредственно связанных с ним понятий.

Раскроем суть основных компонентов технологии реализации обозначенного подхода. Начнем со стандартизации образовательной услуги. Известно, что стандарты являются средством управления качеством образования. Их важнейшие функции – социальное регулирование и гуманизация образования. В стандартах фиксируется обязательный минимум требований, которые должно выполнить образовательное учреждение. Это своего рода гарантии определенного качества образования в рамках единого образовательного пространства. При этом остается возможность выбора различных образовательных программ и "траекторий" обучения. В результате введения стандарта открываются следующие возможности:

предоставление получателям услуги гарантий ее качества;

получение услуги у любого исполнителя на единых для всех исполнителей условиях;

ориентация на интересы потребителя услуги.

В настоящее время в системе дошкольного образования отсутствуют как федеральные, так и региональные стандарты. Существуют только временные (примерные) требования к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении, и требования СанПиН. Они должны быть положены в основу разработки стандарта, в котором важно зафиксировать требования к условиям, процессу и результату оказания услуги, дифференцированным по возрастным группам (1,5–3 года; 3–7 лет).

Официально на уровне муниципалитета стандарты дошкольного образования не могут быть введены, однако вопросы финансирования и организации деятельности дошкольных образовательных учреждений должны решаться в соответствии с определенными требованиями к оказанию образовательных услуг.

Нормативно­правовой формой, не претендующей на статус муниципальных стандартов, не противоречащей федеральной и региональной законодательной базе и одновременно выполняющей необходимые социальные и управленческие функции, может служить паспорт образовательной услуги.

Муниципальный паспорт услуги дошкольного образования – документ, фиксирующий конституционно гарантированный минимум услуги и закрепляющий на муниципальном уровне ее объем, совокупность требований к условиям ее предоставления и оснащенности образовательного процесса для всех ее исполнителей, независимо от их формы собственности.

Возникает вопрос, какие виды услуг дошкольного образования необходимо стандартизировать? Как показал анализ, сеть дошкольных учреждений города представляет разнообразные услуги развивающего и компенсирующего (для детей с отклонениями в умственном и физическом развитии) характера. Поэтому необходимо стандартизировать все востребованные виды услуг дошкольного образования.

Нами определены следующие критерии создания паспорта образовательной услуги:

соответствие паспорта услуги дошкольного образования Временным требованиям к содержанию и методам воспитания и обучения в дошкольном образовательном учреждении, утвержденным Приказом Минобразования России от 22.08.1996 № 448 (государственный стандарт дошкольного образования). При этом необходимы: ориентировка на актуальные для дошкольного детства направления и задачи развития, обучения, воспитания, а также использование современных вариативных комплексных и парциальных программ для ДОУ;

соответствие паспорта установленным требованиям СанПиН 2.4.1.1249­03 и письма Минобразования России от 30.06.1994 № 75-М "О правилах пожарной безопасности (ППБ-101-89)";

разработка паспортов услуг для детей от 1,5 до 3 лет, от 3 до 5 лет и от 5 до 7 лет.

Структура паспорта представлена разделами, содержащими подробную и полную информацию о предоставляемой услуге (ее содержание, экономические расчеты расходов на ее предоставление, квалификационные требования к ее поставщикам и т. д.). Принципиально важно, чтобы потребитель услуги понимал, что он (как налогоплательщик) получает от бюджета города на безвозмездной основе, а что может получать в качестве платной дополнительной образовательной услуги, выходящей за рамки муниципального стандарта.

Описание услуги должно быть понятным для ее потребителя и исключить неоднозначность интерпретации для ее исполнителей.

Необходимо разработать структуру норматива полной стоимости услуги дошкольного образования и схему ее расчета. В структуру стоимости услуги входят элементы, которые являются расходными обязательствами муниципалитета перед населением города:

фонд оплаты труда и начисления на фонд оплаты труда;

фонд материального обеспечения (предусматривающий расходы на оснащенность образовательного процесса, содержание помещений, налоги, питание, хозяйственные товары, игрушки и т. д.);

фонд развития (учитывающий необходимые затраты на оборудование и капитальные расходы).

В результате рассчитывается норматив полной стоимости услуги на одного воспитанника в год. Расчеты основываются на данных, приведенных в муниципальном паспорте услуги дошкольного образования. Обеспечивая расходы на выполнение всех составляющих норматива услуги, по сути, муниципалитет платит за реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования.

После разработки норматива услуги важной задачей является создание и реализация процедур ее закупки. Речь идет о разработке и внедрении технологии размещения муниципального заказа на конкурсной основе.

К закупке в частном секторе предполагается услуга дошкольного образования только для детей от 3 до 7 лет. Это обосновано тем, что данная услуга наиболее востребована населением: по достижению детьми трех лет матери должны приступать к полноценной трудовой деятельности. Актуальна услуга и для детей старшего дошкольного возраста, т. к. ребенку необходимо обеспечить преемственность программ дошкольного и начального школьного обучения.

Система контроля качества оказания услуги предполагает оценивание: ее результата (уровня развития личности дошкольника); процесса реализации образовательных программ; удовлетворенности потребителя качеством услуги; условий содержания ребенка. Осуществление подобного контроля связано с периодическим проведением внешнего аудита, экспертизы, согласованием муниципального паспорта и норматива полной стоимости услуги дошкольного образования и с другими формами мониторинга качества оказания услуги. Значит, необходим специальный административный ресурс для выполнения контролирующих функций, что требует изменений в структуре управления образованием.

Разработка муниципального паспорта и расчет норматива стоимости услуги сопровождались поэтапным проведением его внешней экспертизы и внешнего аудита. Были организованы обсуждение и проверка содержательной, экономической, юридической правомерности составляющих паспорта, проведено его согласование в структурных подразделениях администрации города.

Особая значимость придавалась оценке данных документов руководителями дошкольных учреждений, представителями частного сектора и Общегородского Родительского Совета. В городе было сформировано позитивное отношение к нововведениям в системе дошкольного образования.

Новый подход к организации предоставления услуги дошкольного образования в целом получил положительную оценку и среди органов общественно­государственного соуправления.

Заключительным этапом стандартизации услуги дошкольного образования стало утверждение муниципального паспорта услуги и норматива ее полной стоимости на уровне городской исполнительной власти. Норматив полной стоимости услуги дошкольного образования на 2008 г. (включая плату родителей за содержание ребенка в учреждении) составляет:

для детей от 1,5 до 3 лет – 63 589 руб.;

для детей от 3 до 7 лет – 53 536 руб.

Муниципальный паспорт услуги дошкольного образования и рассчитанный норматив ее стоимости обеспечили возможность проведения открытого конкурса на закупку услуги в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94­ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

К участию в конкурсе допускаются любые юридические лица, независимо от формы собственности и места нахождения, и любое физическое лицо, в т. ч. индивидуальный предприниматель, обеспечивающий выполнение необходимых требований, предъявляемых к качеству предоставляемой услуги, т. е. прошедший процедуру аккредитации услуги. Конкурс проводится, в первую очередь, в целях выявления лучших условий исполнения муниципального контракта. Критериями оценки заявок участников конкурса являются цена муниципального контракта и качественные и количественные характеристики предложения потенциального исполнителя услуги.

Следующий этап в реализации размещения муниципального заказа и выбора немуниципальных поставщиков связан с подготовкой конкурсной документации. В ней четко зафиксированы все конкурсные процедуры и требования к поставщикам услуги. В зависимости от спроса на услугу на конкурс выставляется соответствующее количество лотов. В первый раз в 2008 г. был выставлен 191 лот (1 лот – 1 ребенок), контракт заключается на четыре года.

К участникам размещения заказа предъявляются следующие требования:

оказание услуги должно осуществляться в соответствии с перечнем нормативных и программно-методических документов;

лица, непосредственно оказывающие услугу, должны иметь образование необходимого уровня, соответствовать другим нормативно-правовым параметрам;

оказание услуги дошкольного образования производится на базе участника конкурса (должны быть: помещения для игр и занятий, пищеблок, спальная комната, раздевалка и т. д., имеющие необходимое оборудование и специальную предметно­развивающую среду);

родительская плата не должна превышать оплату услуг в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (дополнительное образование, выходящее за рамки паспорта услуги, оплачивается родителями по взаимной договоренности получателя и исполнителя услуги);

дополнительные требования по организации услуги в соответствии с лотами (содержание и организация образования, присмотра и ухода).

Для определения лучших условий исполнения муниципального контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия оценивает и сопоставляет такие заявки в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении открытого конкурса и в конкурсной документации.

Критериями оценки заявок на участие в конкурсе являются:

цена муниципального контракта;

функциональные характеристики услуги.

Предлагается определенная схема расчета стоимости оказания услуг, которая позволяет сравнить и ранжировать цену всех заявок. Эта цена включает в себя все налоги, выплаченные или подлежащие оплате, и все расходы, которые могут возникнуть при исполнении условий муниципального контракта. Начальная цена контракта по лоту является максимальной и не учитывает плату родителей за услуги, указанные в техническом задании. При этом поставщик услуги за дополнительные образовательные услуги, выходящие за рамки паспорта услуги, может получать плату от родителей.

Функциональные и качественные характеристики услуги оцениваются специальной экспертной комиссией, которая знакомится с деятельностью участника конкурса и проводит осмотр его материальной базы на предмет соответствия конкурсной документации. По результатам осмотра каждым экспертом выставляется оценка по 10­балльной шкале. Балл, присваиваемый заявке, будет получен как среднее арифметическое значение баллов, выставленных всеми экспертами. Суммарный балл отдельной заявки рассчитывается по специальной формуле, в которой учитывается значимость 
(в виде коэффициентов) отдельных составляющих услуг:

соответствие места оказания услуги всем необходимым требованиям безопасности: СанПиН, СНиП, требованиям пожарной безопасности;

соответствие места оказания услуги необходимому уровню оснащенности материалами и оборудованием;

соответствие персонала, оказывающего услугу, установленным требованиям;

соответствие образовательной программы (программ) Временным (примерным) требованиям к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении и др.

Такой подход используется для реализации муниципального проекта "Сокращение очередности в дошкольные образовательные учреждения г. Перми на период 2007–2010 гг.". Сложившаяся в городе социокультурная и экономическая ситуация является благоприятной для этого: возрос интерес населения к негосударственным и так называемым "надомным" детским садам и услугам гувернеров. В настоящее время такая деятельность имеет нелегитимный характер, вследствие чего сложно оценить объем и качество соответствующих услуг. Их стоимость находится в пределах от 40 до 60 руб. за 1 ч, плата при 6­часовом ежедневном пребывании детей в таких "садиках" составляет 5–7 тыс. руб. в месяц.

Анализ развития негосударственного сектора услуг дошкольного образования свидетельствует, во-первых, о платежеспособности населения г. Перми, а во-вторых, о готовности населения приобретать такого рода услуги. Таким образом, в городе имеются предпосылки для привлечения на рынок образовательных услуг индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с данным проектом паспортизация услуги и определение норматива ее полной стоимости – первый шаг к созданию условий для привлечения немуниципальных поставщиков на рынок услуг дошкольного образования. На сегодняшний день уже проведена стандартизация этой услуги. Разработка паспорта вызвала большой практический интерес со стороны педагогической, научной общественности и родителей. Для создания паспорта услуги были созданы рабочие группы из представителей административного и педагогического звена, ученых пермских вузов.

Немуниципальные поставщики приняли участие в конкурсе и проявили заинтересованность благодаря, во-первых, долгосрочным гарантиям частному бизнесу, во-вторых, паспортизации услуги и возможности привлечения внебюджетных средств в результате расширения спектра услуг, выходящих за рамки паспорта услуги. В 2009 г. предполагается увеличить число лотов. Однако на текущий период важно не столько их количество, сколько принципиальная возможность размещения заказа у таких поставщиков, создание стимулов для развития рынка услуг и повышения их качества в системе образования города.

Таким образом, проблема доступности дошкольного образования решается в г. Перми через вовлечение на рынок услуг немуниципальных поставщиков – негосударственных дошкольных учреждений и индивидуальных предпринимателей. Практическая значимость применяемых подходов достаточно велика: к 2010 г. планируется обеспечить услугой дошкольного образования всех детей г. Перми в возрасте от 3 до 7 лет.

Нормативные документы

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп.)

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26.03.2003 № 24 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.1.1249-03" (вместе с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений. СанПиН 2.4.1.1249-03")

Приказ Минобразования России от 22.08.1996 № 448 "Об утверждении документов по проведению аттестации и государственной аккредитации дошкольных образовательных учреждений" (вместе с Временными (примерными) требованиями к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении)

Письмо Минобразования России от 30.06.1994 № 75-М "О правилах пожарной безопасности (ППБ-101-89)"