Основные финансовые механизмы функционирования образовательных учреждений (далее - ОУ) определил Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон № 83-ФЗ), обеспечивший переход от финансирования ОУ к финансированию реализуемых им услуг. Формирование и использование плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения (далее - план ФХД) пришло на смену бюджетированию деятельности через разработку смет. В результате принятых изменений ОУ перешли к финансовому планированию.

Нормативное регулирование порядка составления и утверждения плана ФХД

Согласно п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях' государственное (муниципальное) образовательное учреждение должно обеспечить открытость и доступность плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемого и утверждаемого в порядке, определенном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

В связи с этим были подготовлены следующие документы:

постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения";

приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения".

Действие приказа затрагивало только бюджетные учреждения, в отношении которых принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (бюджета РФ, бюджета субъекта РФ или местного бюджета).

Пункт 2 Требований к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения (далее - Требования) определил право учредителя установить особенности составления и утверждения плана ФХД для отдельных учреждений.

Минобрнауки России, являясь учредителем федеральных государственных учреждений, приказом от 01.11.2010 № 1095 утвердило Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации (далее - Порядок). Действие данного приказа, вступившего в силу с 1 января 2012 г., распространяется на государственные бюджетные и автономные учреждения, а также их обособленные (структурные) подразделения без статуса юридического лица, находящиеся в ведении Минобрнауки России и осуществляющие полномочия по ведению бухгалтерского учета, которые должны при планировании собственной деятельности разрабатывать планы ФХД. Таким образом, если у ОУ имеется структурное подразделение, осуществляющее полномочие по ведению бухгалтерского учета (например, филиал в другом муниципальном образовании), то это структурное подразделение также должно формировать план ФХД.

Органами власти субъектов РФ также изданы нормативно-правовые акты о порядке составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении (например, постановление минобрнауки Астраханской области от 30.11.2010 № 65, приказ Департамента образования Вологодской области от 22.09.2010 № 1602, приказ минобрнауки Красноярского края от 06.12.2010 № 35-04/1 и т. п.). На настоящий момент порядки, утвержденные на уровне субъектов РФ, за небольшим исключением повторяют требования федеральных органов власти.

Требования к составлению плана ФХД

Согласно п. 2 Порядка "план составляется на финансовый год в случае, если закон о бюджете утверждается на один финансовый год, либо на финансовый год и плановый период, если закон о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период".

План ФХД разрабатывается на этапе формирования проекта того бюджета, из которого будет осуществляться в последующем выплата субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием образовательным учреждением в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.

План составляется в рублях с точностью до двух знаков после запятой (т. е. с учетом копеек).

В структуре плана ФХД выделяют три части:

заголовочную (позволяет уточнить основные сведения о субъекте планирования и субъекте, контролирующем планирование, а также информацию, на которой основан процесс планирования, - временной период, единицы измерения);

содержательную (определяет плановые показатели в текстовой (описательной) и табличных формах);

оформляющую (связана с процедурой детализации непосредственных участников процесса планирования, т. е. тех, кто будет нести ответственность за качество разработки документа для ОУ).

Требования к форме и информационному наполнению плана ФХД, заложенные в Порядке, на настоящий момент полностью соответствуют требованиям приказа Минфина России от 28.07.2010 № 81н и в нормативно-правовых документах органов власти субъектов РФ не трансформированы.

В заголовочной части Плана ФХД указываются (п. 5 Требований):

гриф утверждения документа, содержащий наименование должности, подпись и расшифровку подписи лица, уполномоченного утверждать План, и дату утверждения;

наименование документа;

дата составления документа;

наименование учреждения;

наименование подразделения (в случае составления им Плана);

наименование органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя;

дополнительные реквизиты, идентифицирующие учреждение (адрес фактического местонахождения, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН) и значение кода причины постановки на учет (КПП) учреждения);

финансовый год (финансовый год и плановый период), на который представлены содержащиеся в документе сведения;

наименование единиц измерения показателей, включаемых в план, и их коды по Общероссийскому классификатору единиц измерения (ОКЕИ) и (или) Общероссийскому классификатору валют (ОКВ).

В содержательной части плана указываются (п. 7 Требований):

цели деятельности ОУ в соответствии с его уставом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами - фактически перечисляются те цели, ради которых создано и функционирует образовательное учреждение;

виды деятельности ОУ, относящиеся к основным в соответствии с уставом;

перечень услуг (работ), относящихся в соответствии с уставом к основным видам деятельности ОУ, предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется за плату (отсутствие в уставе ОУ тех видов деятельности, которые оно хотело бы и могло реализовывать в рамках собственной приносящей доход деятельности, требует изменения устава учреждения);

общая балансовая стоимость недвижимого государственного имущества на дату составления плана (в разрезе стоимости имущества: закрепленного собственником имущества за учреждением на праве оперативного управления; приобретенного учреждением за счет выделенных собственником имущества учреждения средств; приобретенного учреждением за счет доходов, полученных от иной приносящей доход деятельности);

общая балансовая стоимость движимого государственного имущества на дату составления плана, в т. ч. балансовая стоимость особо ценного движимого имущества.

Требованиями допускается использование в описательной части иной информации по решению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.

В результате Минобрнауки России включило в описательную часть плана ФХД для федеральных ОУ, находящихся в его ведении, дополнительно два вида информации (п. 4 Порядка):

показатели финансового состояния учреждения (данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления плана), с помощью которых можно оценить динамику развития ОУ;

мероприятия стратегического развития ОУ.

В нормативно-правовых актах субъектов РФ, регламентирующих порядок составления и утверждения плана ФХД государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении органов власти субъектов РФ, информация, включаемая в содержательную часть плана, также несколько различается, в т. ч. по-разному структурируется.

Она может:

полностью повторять информацию из Порядка, определенного Минобрнауки России, включая мероприятия стратегического развития образовательных учреждений (п. 4 приказа Минобразования Республики Карелия от 01.03.2011 № 9; п. 4 приказа минобразования Нижегородской области от 28.09.2011 № 2610);

в описательной части содержать цели и виды уставной деятельности ОУ, перечень платных услуг и показатели финансового состояния учреждения на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления плана; а данные по имущественному комплексу будут отражены в табличной форме (п. 4 приказа Департамента образования Вологодской области от 22.09.2010 № 1602; п. 4 приказа минобрнауки Красноярского края от06.12.2010 № 35-04/1; п. 4 распоряжения Комитета по образованию правительства Санкт-Петербурга от 07.12.2010 № 2096-р);

в текстовой части быть представлена в четком соответствии с п. 7 Требований, а в табличной - содержать показатели финансового состояния ОУ: данные о нефинансовых и финансовых активах, об обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления плана (п. 2.5 постановления минобрнауки Астраханской области от 30.11.2010 № 65);

в текстовой части отражать только цели и виды уставной деятельности ОУ и перечень платных услуг без данных по имущественному комплексу; показатели финансового состояния ОУ могут быть перенесены в табличную часть (пп. 4, 5 приказа минобразования Омской области от 24.02.2011 № 10);

помимо пунктов, определенных Требованиями, содержать еще и пункт "иная информация" (п. 6.1 приказа Департамента образования Кировской области от 11.02. 2011 № 5-87).

Показатели плана ФХД по поступлениям формируются ОУ, исходя из представленной учредителем информации о планируемых объемах расходных обязательств и объема поступлений от приносящей доход деятельности по следующей структуре:

субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ОУ в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), - финансовые средства на реализацию государственного (муниципального) задания;

субсидии, предоставляемые в соответствии с проектом закона (решения) о бюджете на осуществление соответствующих целей - целевая субсидия;

бюджетные инвестиции;

публичные обязательства перед физическими лицами в денежной форме, полномочия по исполнению которых от имени учредителя планируется передать в установленном порядке учреждению;

поступления от оказания ОУ услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с его уставом к его основным видам деятельности, предоставление которых осуществляется на платной основе, а также поступления от иной приносящей доход деятельности;

поступления от реализации ценных бумаг (для автономных учреждений, а также бюджетных учреждений в случаях, установленных законодательством).

Существуют и исключения, так согласно п. 5 распоряжения от 07.12.2010 № 2096-р Комитета по образованию правительства Санкт-Петербурга целевые субсидии в структуре плана ФХД не указываются, что не соотносится с Требованиями, установленными Минфином России. При этом плановые показатели по поступлениям указываются в разрезе видов услуг (работ).

В случае если учреждению предоставляется несколько целевых субсидий, показатели формируются по каждой целевой субсидии без формирования группировочных итогов.

Согласно п. 11 Требований плановые показатели по выплатам формируются учреждением в разрезе выплат:

на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда;

услуги связи;

транспортные услуги;

коммунальные услуги;

арендную плату за пользование имуществом;

услуги по содержанию имущества;

прочие услуги;

пособия по социальной помощи населению;

приобретение основных средств;

приобретение нематериальных активов;

приобретение материальных запасов;

приобретение ценных бумаг (для государственных (муниципальных) автономных учреждений, а также государственных (муниципальных) бюджетных учреждений в случаях, установленных федеральными законами);

прочие расходы;

иные выплаты, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Учредитель вправе предусматривать детализацию плановых показателей по выплатам до уровня групп и статей классификации операций сектора государственного управления бюджетной классификации Российской Федерации, а по группе "Поступление нефинансовых активов" - с указанием кода группы классификации операций сектора государственного управления. На данный момент практически все учредители при формировании плана ФХД предусмотрели для образовательных учреждений использование такой детализации.

Плановые объемы выплат, связанные с выполнением ОУ государственного (муниципального) задания, формируются с учетом нормативных затрат, определенных в порядке, установленном законодательством. Это связано со стандартизацией государственной (муниципальной) услуги и применением методов нормативного подушевого финансирования данной услуги при определении размера выделяемой субсидии.

Платные услуги бюджетных и автономных ОУ также должны быть отражены в плане ФХД.

В соответствии с п. 16 Требований "орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе утвердить единую форму Плана для государственного (муниципального) автономного и бюджетного учреждения либо две отдельные формы для государственного (муниципального) автономного и бюджетного учреждения соответственно, а также правила по их заполнению".

Кроме того, учредитель имеет право определить для бюджетных ОУ размеры плановых поступлений и соответствующих им плановых выплат, в т. ч. в разрезе видов услуг (работ) (п. 15 Требований), т. е. фактически установить плановое задание на реализацию населению платных услуг.

В случае реализации ОУ в рамках уставной деятельности услуг для физических и юридических лиц на платной основе порядок определения платы за них также устанавливается учредителем (п. 11 Порядка). Это связано с тем, что Закон № 83-ФЗ определил необходимость установления одинаковой оплаты и условий при оказании одних и тех же услуг вне зависимости от источника их финансирования: из бюджета в рамках реализации государственного (муниципального) задания или из средств физических и юридических лиц при реализации платных услуг.

Согласование плана ФХД

Право учредителя определять порядок утверждения плана ФХД ОУ обусловило различия в нормативно-правовых документах субъектов РФ, в т. ч. касающихся перечня лиц, которые подписывают разработанный план ФХД (таблица), сроков уточнения показателей плана ФХД и требований к процедуре его утверждения.

Должностные лица, подписывающие план ФХД в различных субъектах РФ

Сроки уточнения показателей плана ФХД после принятия закона субъекта РФ о бюджете составляют, например:

10 календарных дней (в Омской области);

20 рабочих дней (в Иркутской области);

один месяц (в Санкт-Петербурге, Нижегородской области, Красноярском крае). Существуют документы, не определяющие сроки уточнения, но потенциально предоставляющие такую возможность: "план при необходимости уточняется учреждением" (п. 2.12 постановления от 30.11.2010 № 65 минобрнауки Астраханской области).

Различаются требования к процедуре утверждения плана ФХД в субъектах РФ.

В Вологодской области и в Санкт-Петербурге порядок утверждается начальником Департамента образования области (председателем Комитета по образованию) или уполномоченным им лицом.

В Астраханской и Нижегородской областях требуется результат согласования с учетом типа ОУ:

план автономного учреждения утверждается его руководителем на основании заключения наблюдательного совета;

план бюджетного учреждения утверждается министерством/департаментом образования;

план подразделения утверждается руководителем учреждения.

В Кировской области при аналогичном подходе к утверждению плана ФХД право руководителя ОУ самостоятельно утверждать план обособленного подразделения в требованиях не зафиксировано.

В порядке, утвержденном в Иркутской области, процесс утверждения плана ФХД более детерминирован. Образовательное учреждение представляет план (в трех экземплярах) в управления бюджетного планирования, финансирования и контроля министерства образования, которые рассматривают его в течение 10 рабочих дней со дня получения и при отсутствии замечаний направляют его на утверждение министру образования. При наличии замечаний план ФХД возвращается учреждению для доработки. В течение 15-20 рабочих дней со дня поступления указанных документов в учреждение ОУ должно повторно направить на утверждение доработанный план. Четкая фиксация сроков работы с планом ФХД со стороны учредителя позволяет исключить проволочки и повысить оперативность взаимодействий. Однако если учитывать заявленные сроки, то процесс согласования может затянуться более чем на месяц (10 + 20 = 30 рабочих дней в случае одного возврата при учете того, что в месяце в среднем 22 рабочих дня).

В Красноярском крае сроки работы с планами ФХД не конкретизированы, зато выделены все структуры, которые в рамках одного структурного подразделения органа власти (минобрнауки Красноярского края) будут участвовать в процессе согласования и утверждения планов. Уточненный план представляется бюджетным учреждением:

в отдел министерства, курирующий направление деятельности бюджетного учреждения (для согласования направлений расходования средств выделенных субсидий);

отдел экономического анализа, бюджетного планирования и статистики министерства (для согласования показателей по поступлениям и выплатам);

отдел финансового учета, отчетности, контроля исполнения бюджета министерства (для согласования показателей финансового состояния бюджетного учреждения в сроки, установленные графиком представления бюджетной отчетности об исполнении бюджета за отчетный финансовый год).

План бюджетного учреждения, согласованный с указанными отделами министерства, утверждается министром образования и науки Красноярского края или заместителем министра, курирующим направление деятельности бюджетного учреждения. Принцип "одного окна" не предполагается (передача документа внутри одного министерства между его подразделениями возлагается на ОУ). В случае, когда сроки согласования не конкретизированы, процедура может быть затянута.

Более четкое определение порядка утверждения плана ФХД используется в Омской области. План проходит при утверждении в министерстве образования Омской области 3 этапа согласования. Однако на данную процедуру отведено 3 рабочих дня, что не позволяет органам власти затягивать согласования. В документе четко не выделено, отведено ли 3 дня каждому структурному подразделению или же это время на все согласование, -сроки изменяются в данном случае в пределах от 3 до 9 дней.

Согласование плана осуществляется в течение трех рабочих дней после его получения в следующей последовательности:

структурным подразделением министерства, непосредственно координирующим деятельность бюджетного учреждения;

департаментом экономики и планирования, бухгалтерского учета и контроля министерства;

заместителем министра образования Омской области, координирующим работу департамента.

Кроме того, определены вопросы, по которым проводится проверка подготовленного плана ФХД участниками процесса согласования. Структурные подразделения министерства, координирующие деятельность бюджетных учреждений, рассматривают план ФХД на предмет соответствия учредительным документам, обоснованности и эффективности планируемых поступлений и выплат.

Департамент рассматривает план ФХД на предмет достоверности показателей финансового состояния учреждения, правильности произведенных расчетов и правильности отнесения расходов по кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

Значимость плана ФХД для образовательного учреждения

При сметном финансировании (на основе фактических расходов) руководители ОУ были заинтересованы включать в смету в качестве требуемых к финансированию максимальные затраты. Теперь руководству ОУ для эффективного финансового управления важно обосновать планируемые затраты по каждому виду образовательных услуг. Даже в условиях многоэтапного согласования план ФХД остается лишь документом, который позволяет руководству ОУ грамотно осуществлять финансовое управление учреждением при отсутствии субсидиарной ответственности со стороны учредителя за возникающие в ходе выполнения уставной деятельности и реализации государственного (муниципального) задания обязательства.

В приказе Минобразования Республики Карелия от 01.03.2011 № 9 имеется значимый пункт, отражающий понимание возложенной на руководителей ОУ ответственности: "Министерство образования Республики Карелия вправе в установленном им порядке предоставить право утверждать план руководителю государственного бюджетного учреждения".

Не случайно Законом № 83-ФЗ была изменена ответственность руководителя ОУ. Она связана с введением:

персональной ответственности руководителя бюджетного образовательного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения;

условия о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем;

ответственности в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, не получившей предварительного согласия учредителя (для бюджетных учреждений) или наблюдательного совета (для автономных учреждений).

В этих условиях существенно возросли требования к качеству и обоснованности плана ФХД.

Зав. кафедрой государственного управления ФГБОУ ВПО
"Тверской государственный университет", д-р экон. наук, проф.
Г.К. Лапушинская