В процессе развития системы образования в России, важнейшей проблемой управления образованием являлся подбор и расстановка руководящих кадров, а также выявление наиболее соответствующих лиц к занятию должностей. Система высшей и средней школы опробовала различные способы и методы подбора руководителей, в российских гимназиях наряду с директором имелась должность инспектора, игравшего особую роль в руководстве средними учебными заведениями, первоначально их назначали из иностранцев. М.В. Ломоносов настоятельно требовал привлекать природных россиян к делу просвещения.

 Управленческая функция инспектора выступала в двух принципиально разных моделях: смотрителя и надзирателя, что было обусловлено, во-первых, принципиально разными способами либо избрания, либо назначения, а во-вторых, средой, из которой рекрутировались кандидаты на эту должность. В зависимости от этого комплекса управленческих факторов складывался функционал этого должностного лица в образовательном учреждении, если инспектора избирали из числа членов научно-педагогического сообщества, то имелись ряд позитивных факторов для формирования его деятельности в парадигме самоуправления. Тогда как при назначении его по решению администрации из чиновничьей среды, возникали условия для трансформации этой должности в сугубо бюрократически-контролирующую. Применительно к контролю качества управления образованием рассмотрим эволюцию двух факторов функционирования администратора в учебном заведении – эндогенный (внутреннего происхождения), когда инспектор – наблюдатель, и экзогенный («внешнего происхождения»), когда – он становится чиновником-надзирателем за учебно-воспитательным процессом.

Главному инспектору Академической гимназии полагалось проживать при учебном заведении, дабы «беспрестанно их в глазах своих имел, и являющиеся недостатки и неисправности тотчас поправить мог, и притом бы и всю учрежденную для них экономию содержал во всегдашнем добром порядке». В должности инспектора над гимназией должен быть определен «человек единственно в том упражняющийся, и никаким другим делом необязанный». В уставе народным училищам 1786 г. имелось несколько аморфное описание: «Директор должен быть любителем наук и знающий цену воспитания», тогда как для инспектора принадлежности к научному сообществу вовсе не требовалось, ему следовало лишь иметь опыт воспитателя[2].

На протяжении ХIХ в. в России были реализованы разнонаправленные курсы политики в области просвещения, систему реконструировали: дважды проводились реформы 1800-е, 1860-е годы, и дважды – контрреформы образования 1830-е и 1880 -е годы, при этом соответственно, провозглашались либо автономная, либо авторитарная модели управления системой народного просвещения. Автономия связана с активным участием педагогического сообщества в самоуправлении учебными заведениями и в учебно-воспитательном процессе, тогда как авторитаризм выражался в бюрократизации целей, ценностей, содержания, форм, методов и средств обучения и превращении высшей и средней школы в подвластные структуры министерству и попечителю учебного округа[3].

Разработанный В.Н. Каразиным и академиком Н. Фуссом самый либеральный в истории российского образования университетский устав 1804 г. – провозгласил автономию – самоуправление профессорско-преподавательского сообщества. Впервые в истории российского образования устав 1804 г. провозглашал республиканское устройство университета, основанное на демократических принципах самоуправления, выборности, отчетности и сменяемости руководства университета: ректора, деканов, профессоров. При этом происходила децентрализация системы образования, страна разделялась на учебные округа, центром управления в которых становились отнюдь не бюрократические органы, ибо контроль за системой народного просвещения данного учебного округа поручался университетам. Совет и правление проводили собственную кадровую политику, выдвигали директоров, инспекторов и формировали педагогический состав всех учебных заведений данного округа. В «Уставе учебных заведений, подведомых Университетам» (1804 г.) говорится, что директор гимназии избирался университетом того округа, к которому оная принадлежит, и, по представлению попечителя и утверждался министром народного просвещения»[4]. Предполагалось, что директор должен быть «сведущим в науках»,т.е. иметь ученую степень, его кандидатуру выдвигает университетское сообщество, и важно, чтобы директор «мог исправно судить об искусстве учителей и успехах учеников», т.е. имел педагогический опыт[5]. В автономной модели должность инспектора формировалась в рамках эндогенной модели «наблюдатель», что соответствовало вполне партнерским отношениям различных звеньев системы народного просвещения: высшей и средней школы.

Фактор самоуправления оказывал решающее влияние на контроль качества образования, что непосредственно зависело от атмосферы научно-образовательного содружества высших и средних учебных заведений, что было обусловлено адекватными условиями автономии в учебном округе. Весьма существенной характеристикой автономной модели образования становится партнерский стиль взаимоотношений преподавателей и администрации, вытекающий из принципа самоуправления профессорско-преподавательского сообщества. Проблема заключалась в том, как и кем установлены пределы самостоятельности и независимости профессорско-преподавательского сообщества в научно-образовательном процессе.

Краткая пора либеральных реформ начала ХIХ в. не смогла в пол­ной мере обеспечить процесс становления и развития системы образования, автономия в полной мере так и не успела реализоваться, ибо в стране отсутствовала социокультурная потребность в образовании. Прежде чем вновь созданная система образования окрепла, а проведенные реформы народного просвещения начали приносить свои плоды, началась контрреформа (1825 — 1855 гг.), охарактеризовавшаяся бюрократизацией и централизацией управления. Министерство просвещения способствовало созданию и внедрению принципа сословности образования, по словам министра А.С. Шишкова: «Обучать грамоте весь народ или несоразмерное числу оного количество людей приносило бы более вреда, нежели пользы»[6]. Началась, по словам В.О. Ключевского «самая бюрократическая эпоха нашей истории»: бюрократизм, этатизм и казенная шаблонность управления системой образования послужили аксиологической основой контрреформы.

По Уставу гимназий (1828 г.) инспектор гимназии становился помощником директора по воспитательной и учебной части, и «назначается Университетом и утверждается Попечителем», из числа старших учителей гимназии, «отличившихся усердием, исправностью и успехами в преподавании». Директора гимназии преимущественно избирали из имеющих ученую степень инспекторов в гимназиях, директор утверждался министром народного просвещения[7]. По уставу 1835 г. университеты оказались подвластны попечителям учебных округов, вы­борные начала сведены к ритуальным, элементы демократизма прежнего устройства вытеснены и заменены бюрократическими, адекватными правительственной политике управления. Согласно «Положению об учебных округах» (1835) власти стали изолировать университеты от избрания руководства средних школ. Власть не доверяла профессорско-преподавательскому сообществу университетов, поэтому процесс формирования резерва руководящих кадров оказался в руках попечителя, назначения кандидатов на должности директоров и инспекторов он производил из чиновников статских или военных, не имевших педагогического опыта, что означало переход к управленческой модели экзогенных «надзирателей». В условиях авторитаризма ректор утратил роль первого лица в уни­верситете, он подчинялся попечителю – полновластному главе правления университета и главой всего учебного округа. На должность инспектора назначались из старших учителей, имевших положительные характеристики руководства. Служба в гимназии окончательно превращалась в чиновничью, при выслуживании чинов 8-го, 7-го и 6-го класса по Табели о рангах, благонадежные учителя могли стать кандидатами на должности инспектора и директора[8]. В период контрреформ 1825 — 1855 гг. университеты утратили право избрания директоров и инспекторов; бюрократия в лице попечителя учебного округа и министра народного просвещения, захватила функцию подбора и назначения руководства средними учебными заведениями. Из формировавшегося попечителями учебного округа, директорского и инспекторского корпуса гимназий учителя были вытеснены чиновниками, карьеристов, стремящихся к получению очередного чина.

Усилился мелочный контроль за содержанием образования, всем преподавателям вменили в обязанность представлять деканам на утверждение программы своих курсов с указанием использованных сочинений. Драматические взаимоотношения бюрократической охранительной политики в просвещении с научным сообществом – яркое свидетельство начавшегося хронического противостояния бюрократизированной системы образования и зарождавшегося автономного научно-образовательного общества[9].

В Эпоху Великих реформ автономию возвратили, Устав 1863 г. вернул университетам самоуправление и «республиканское» устройство, построенное на выборности, отчетности и сменяемости руководящих органов университета. Принцип свободы преподавания и учения получил наиболее чет­кое воплощение в концепции высшего образования Н.И. Пирогова, признававшего важнейшей целью университета – развитие науки[10]. Согласно Уставу гимназий и прогимназий (1864 г.) инспектора гимназии и прогимназии вновь становились «наблюдателями» избирались попечителем учебного преимущественно из лиц с высшим образованием и имевших опыт службы «по учебной части ведомства министерства народного просвещения». Руководство гимназии вновь, как в начале столетия, формировалось из научного сообщества университетов, директор из ординарных профессоров, а инспектор из — экстраординарных. Считалось, что наилучших результатов удастся достигнуть, когда дело воспитания и дело обучения будут сосредоточены в одних руках, и директор и инспектор будут соединять и «тот нравственный авторитет, которым обыкновенно пользуются учителя в глазах учеников, и когда, с другой стороны, к нравственному авторитету учителей будет присоединена та доля авторитета власти, которая принадлежит лицам учебно-воспитательной инспекции»[11]. Однако попечитель имел право назначить инспектора и не из числа штатных преподавателей гимназии.

Устав гимназий (1871 г.) призывал внести большее «единство в учительскую коллегию, с одной стороны, путем некоторого расширения власти директора, а с другой — путем привлечения директора и инспектора к преподавательской деятельности»[12]. Предполагалось, что директоры и инспекторы должны были иметь опыт преподавательской работы, однако, на деле вновь началось наступление бюрократии на права образовательного сообщества, указывалась возможность назначения инспектора «и не из числа штатных преподавателей». В конечном счете, ведомстве попечителем учебного округа, находился вопрос о назначении и директора, и инспектора, в том числе из не имеющих никакого педагогического опыта. В директорском и инспекторском корпусе средних учебных заведений преобладали преподаватели древних языков, что соответствовало навязываемой министерством концепции «классицизма», при которой на родную словесность и историю в гимназиях уделялось минимум учебного времени.

Автономия оказалась неполной, университетам не вернули роль научно-образовательных центров, которую они играли в начале столетия. Попечители учебных округов сохранили полный контроль за процессом отбора и назначения руководящих кадров учреждений среднего образования, а министр народного просвещения – за утверждением назначенных кандидатур.

Однако неинкорпорированность интел­лекта в бюрократизированном обществе приводит к невостребованности са­мой интеллигенции и продуктов ее труда. Энергичное движение реформ в России в 1870-х годах замедляется, вновь воцаряется застой. Отменив автономию, Устав 1884 г., поставил университеты в полную зависимость от министерства и попечителей учебных округов, заметно усиливался конт­роль за подбором и подготовкой профессорского корпуса универси­тетов. Впервые в российской истории ректор не избирался советом, а назначался министром. Компетен­ция Совета и факультетских собраний в значительной степени ограничена, университетский суд был уничтожен, и его функции пере­даны в ведение инспектора, ректора и правления. Эта контрреформа 1880-х вызвала резкое понижение теоретического уровня преподавания и привела к стагнации университетов. Кризис университетского образования в XIX века в очередной раз свидетельствовал о полной несостоятельности попыток руководить наукой и образованием бюрократическим ме­тодом, подчинять преподавание в высшей школе политическим це­лям.

Согласно официальным данным, к началу ХХ века подавляющее большинство директоров и инспекторов гимназий и прогимназий были выходцы из педагогического сообщества, что означало преодоление искусственно созданного бюрократией разделения и противостояния руководства и учителей. В статье 33 Положения о гимназиях Министерства народного просвещения «Инспектор полагается в мужской гимназии, при коей имеется пансион; он избирается из лиц, окончивших высшее учебное заведение и имеющих притом звание учителя гимназии; утверждается в должности попечителем учебного округа. Инспектор состоит преподавателем гимназии и дает не более 6 уроков в неделю»[13]

В России одно высшее учебное заведение приходилось на 3,4 млн. человек, а 1 университет на 17 млн. человек населения. В Германии, 1 вуз приходился на 1 млн. человек, а 1 университет – на 2,8 млн. человек населения. Таким образом, в развитии высшего образования Россия отставала от Германии в 3,4 раза, а университетского – в 6 раз. Автономию возвратили в августе 1905 г., университеты стали экстерриториальными, в процессе реформирования всей системы образования становится очевидным, что демокра­тизация образования лишь начинается с принципа бессословнос­ти, и реализуется в кардинальном изменении внутренней жизни высшей и средней школы путем персонализации учебного процесса, как при предметной системе, введенной в 1906 г. Однако министр Л. А. Кассо грубо нарушил автономию, и в знак протеста из Московского университета 130 профессоров подали в отставку в 1911 г. Вновь введенный авторитарный режим существенно затронул жизнь и других университетов, автономия высшей школы фактически перестала существовать. Автономия и свобода преподавания и учения – главенствующий принцип в эволюции системы образования.

В истории отечественного образования неоднократно реализованы амбитендентные варианты реконструкций – реформы: в 1800-е, 1860-е, в 1910-е и контрреформы: 1830-е, 1880-е. Сложился колебательный ритм преобразований: автономная модель системы образования регулярно сменялась авторитарной, и при столь монотонной цикличности весьма сомнительной представ­ляется возможность прогресса системы образова­ния. Проблема взаимоотношения общества, госу­дарства и школы решалась с позиции «кто для ко­го?», что существенно схематизировало разнообразие форм взаимоотношений и сводило их решение к управленческому подходу.

Реформы направлены на создание независимой саморазвивающейся, децентрализованной и авто­номной сис­темы образования, тогда как контрреформы способствовали его трансформации в авторитарную, формальную, централизованную, подчиненную жесткому бюрократическому диктату. Противоборство абмивалентных тенденций, – авторитарной и автономной, – составляет специфику механизма развития и становления системы отечественного образования. Монопольное государственное происхождение обусловило эволюцию высшей и средней школы, отличавшуюся жесткой бюрократической детерминированностью. Процесс перехода от централизованной, бюрократической, авторитарной модели к децентрализованной, либеральной, автономной, а от нее – возврат к прежней модели, составляет маятниковую траекторию колебательного движения системы отечественного образования XIX – XX веков. Признание за образованием собственной аксиологии достига­лось с невероятным трудом, как в правительственной сфере, так и в медленно эволюционирующем социуме.

Проблема самоуправления профессорско-преподавательского корпуса, – автономии выс­шей школы, – приобрела сакраментальный характер, ибо ее решение оп­ределяло не только самостоятельность существования всей систе­мы высшего образования, но и степень социального и политичес­кого доверия, ей оказываемого. При этом отчетливо выявляется тривиальная корреляция: в период господства бюрократии высшей школе навязы­вался авторитарный режим и неизбежно наступала фаза стагнации, тогда как в эпоху либеральных преобразований манифестировали автономистские тенденции эгалитарности, что стимулировало энергичный рост системы образования. Монотонное чередование авторитарной и автономной моделей высшей школой обусловлено, прежде всего, несамостоятельным ха­рактером ее эволюции, нисходящим типом преобразований, всеце­лой зависимостью развития системы от постоянно сменяющих­ся курсов политики в области образования. При этом контрреформы но­сили откровенный антиобразовательный и характер и имели явную декларируемую цель элитарного, замкнутого, сословного обучения, т.н. «непросвещающего просвещения».

Отметим некую корреляцию: личностно-отчужденная, бюрократически-ориентированная система образования неадекватна потребностям социально-экономического раз­вития, т. е. подготовка учащихся не совпадают с задачами развития социума. Образование обладает объективной социокультурной особенностью эволюции, причем авторитарные попытки подчи­нить систему диктату бюрократии приводили к девальвации ее аксиологии, сущности и утилитаризации их функций. Регулярно проводившаяся смена моделей управления и самоуправления системы образования в соответствии с экзогенными целями, приводило к трансформации всего дидактического комп­лекса: целей, ценностей, содержания, форм и методов обучения. Методологическая несостоятельность подобных действий объясняется некомпетентностью их инициаторов, дистанцированных от научно-образовательных проблем, что постоянно выражалось в игнори­ровании специфики социокультурного феномена образования. Этатистская аксиология при личностной-отчужденной модели преследовала цель формирование служащих, через нивелирование личности в процессе обучения, с последующим включением выпускников в функционирование государственного аппарата. При этом реформы, вводившие автономию, отличались от контрреформ, утверждавших авторитаризм, лишь степенью дозированной инициативы, тогда как все права оставались у монопольного организатора их проведения.

В 1918 г. была проведена ре­форма высшей школы, заменившая идею «народного просвещения» идеей «социального воспитания», однако, из тезисов реформы, разработанные М.Н. Покровским, В.И. Ленин решительно отверг автономию высшей школы. В ХХ веке школа развивалась исключительно в рамках государственности в борьбе с тенденциями автономии. К 1930-м гг. авторитарный режим возобладал во всей системе образования, устанавливалось единоначалие. Государственный заказ на производство специалис­тов приводил к усреднению и нивелированию личности в образова­нии, что становилось важнейшим принципом новой школы.

Высшее образование было де­вальвировано, низведено до уровня элементарной профессиональ­ной подготовки. Личностно-ценностный подход в высшей шко­ле был утрачен в связи с утилизацией политических целей, поставленных перед вузами государством. Контрреформа осуществлялась по сути как монополия государственного заказа и нивелирование потребностей личности, как профессоров, так и студентов.

 Навязанным целям точно соответствовала организационная структура, авторитарной модели школы: партийно-бюрократическое единоначалие более чем на полвека исключило всякие автономистские и демократические тенденции. Общество было пол­ностью устранено от контроля за образованием, что и отразилось на структуре специальностей: гипертрофированная высшая техническая школа занималась штам­повкой дипломов инженеров, тогда как университетское и гуманитарное высшее образование было представлено в урезанном виде. Самая длительная контрреформа отечественного образования продолжалась около столетия, вопрос об автономии, самостоятельнос­ти и независимости вузов не рассматривал­ся.

Игнорируя проблему автономии в конце ХХ в. гг. вновь поставлены вопросы демократизации, децентрализации и гу­манизации образования, что было вызвано кардинальным изменением политического курса нового руководства. Переход к рыночным отношениям конкуренции и свобо­ды выбора, не мог не затронуть сферы образования. В современных условиях построение на основе лучших традиций отечественной педагогической мысли новой модели образования экономически детерминировано и социально востребовано. Модернизация системы образования начала ХХI не возможна без научно-организованного процесса последовательной реализации концепции автономии школы, что связано с возросшей потребностью в формировании творческой самостоятельной личности профессионала. Реализация подлинной автономии образования, основанной на личностно-ценностном подходе, становится одним из решающих условий преодоления экономического и социокультурного кризиса.